El Grupo Banco Mundial está elaborando su primera estrategia formal sobre fragilidad, conflicto y violencia (FCV). El objetivo de la estrategia es abordar los factores que impulsan la fragilidad, el conflicto y la violencia en los países afectados, y su impacto en las poblaciones vulnerables, con la meta final de contribuir a la paz y la prosperidad.
Para garantizar que la estrategia se beneficie de una amplia variedad de aportes, le pedimos su opinión con respecto al enfoque propuesto por el Grupo Banco Mundial, que se presenta en la nota conceptual de la Estrategia sobre FCV. La estrategia la están preparando en forma conjunta la Corporación Financiera Internacional (IFC), el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA) y el Banco Mundial.
Sus opiniones y las de otras partes interesadas de todo el mundo ayudarán a asegurar que la estrategia tenga el mayor impacto posible para las comunidades vulnerables afectadas por situaciones de fragilidad, conflicto y violencia. Antes de enviar sus comentarios, le pedimos que lea la nota conceptual de la Estrategia sobre FCV, en la que se expone el concepto en que se basará la futura estrategia.
Sus opiniones y las de otras partes interesadas de todo el mundo ayudarán a asegurar que la estrategia tenga el mayor impacto posible para las comunidades vulnerables afectadas por situaciones de fragilidad, conflicto y violencia.
Antes de enviar sus comentarios, le pedimos que lea la nota conceptual de la Estrategia sobre FCV, en la que se expone el concepto en que se basará la futura estrategia.
CUESTIONARIO: ESTRATEGIA DEL GRUPO BANCO MUNDIAL SOBRE FRAGILIDAD, CONFLICTO Y VIOLENCIA
A continuación comparto mis sugerencias y puntos de vista en relación a la Estrategia del GBM sobre FCV.
Carlos Rodrigo Zapata C. (*)
1. Uno de los objetivos del cuestionario es entender cuán eficaces han sido las intervenciones del Grupo Banco Mundial en contextos de FCV. ¿Cuál es su opinión? ¿Puede mencionar algunos ejemplos?
Entre las intervenciones del GBM relacionadas con la estrategia de FCV se puede destacar el tema de hambrunas. El enfoque de “tolerancia cero” en relación con este flagelo es esencial, ya que ello además de garantizar un derecho humano elemental, puede permitir tener un cuadro permanentemente actualizado sobre los riesgos y amenazas relacionadas con la seguridad alimentaria. También las otras intervenciones destacadas (como DDR o el incremento de recursos) resultan especialmente significativas en particular por el hecho de abarcar una variedad amplia de problemáticas interrelacionadas, como por el hecho de la gran capacidad de movilización de recursos que tiene el GBM, indispensable para este tipo de abordaje (p. 6, ventajas comparativas). Ambos elementos se complementan y refuerzan mutuamente, situación que le asigna al GBM una posición incomparable con relación a otros actores globales, regionales y nacionales.
Más allá de esta primera aproximación, llama la atención que en la nota conceptual no se haya propuesto ninguna definición de FRAGILIDAD. Considero que es un vacío significativo, ya que desde la perspectiva de gestión de riesgos puede confundirse con diversos conceptos que se manejan en dicho ámbito, tales como vulnerabilidad, amenaza, riesgo, peligro, desastre. Por tanto, ese mismo vacío se presenta en relación a conceptos tales como situaciones, contextos, causas, entornos y riesgos de FCV, expresiones usadas en la nota.
En mis comentarios me guiaré por el enfoque de la GESTIÓN DE RIESGOS y por la definición preliminar propuesta por FIDA que ve la FRAGILIDAD como un “estado de gran vulnerabilidad a las perturbaciones, a menudo acompañado de un riesgo elevado de violencia y conflicto”. [Enfoque del FIDA sobre su estrategia de actuación en países con situaciones de fragilidad, 2016, Signatura: EB 2016/117/R.2]. A su vez entenderé VULNERABILIDAD como la disposición de un conjunto humano u objeto a ser afectado por eventos internos o externos. Dicha DISPOSICIÓN puede deberse principalmente a un proceso histórico de acumulación de riesgos o a debilidades intrínsecas relacionadas con las respectivas construcciones (producto de malos diseños, gestión o control).
2. ¿Qué opina sobre el enfoque propuesto por el Grupo Banco Mundial para su labor futura en contextos de FCV que se expone en la nota conceptual? [Si es posible, indique las páginas de referencia].
Considero que la idea de fragilidad puede permitir abarcar un conjunto más amplio de casos y situaciones que el enfoque de riesgos, en particular por la intención de vincular fragilidad con conflicto y violencia, lo cual es indispensable, ya que el tema de fragilidad evidentemente ha crecido aceleradamente en los últimos años (p. 3). Ello es producto de la acción conjunta de numerosas fuerzas, entre ellas los efectos del calentamiento global, la acelerada perdida de vigencia de muchas certezas y orientaciones colectivas, la creciente desinstitucionalización de estados y naciones, la proliferación de mafias, poderes locales y de pequeños grupos, la multiplicación de paraísos fiscales, la multiplicación de fuerzas y poderes empeñados en imponer sus reglas y el crecimiento exponencial de informaciones y conocimientos que paradójicamente contribuye a dificultar y fragmentar las bases de la comunicación global.
En este marco es muy importante destacar el tema de la estabilidad como un bien público (p. 4). La razón de ello, no solo estriba en el hecho que todos se benefician de dicho bien, sino en la necesidad que todas las partes contribuyan al costo de provisión del mismo, evitando los outsiders, y en el hecho que la prevención tiene un costo muy reducido en relación a los costos de reparación y reconstrucción después de un desastre.
Posiblemente las intervenciones realmente oportunas sobre situaciones de FCV tengan el mayor diferencial imaginable entre costos de prevención y costos de reparación en comparación con cualquier otra área (p. 7), otra razón que exige que la Comunidad Internacional cuente con instrumentos efectivos de actuación rápida y eficiente. Otro factor crucial en este sentido es que la idea de fragilidad resulta más amplia que la de gestión de riesgos, siempre y cuando se la vincule con situaciones de conflicto y violencia, ya que en conjunto estos tres ingredientes son determinantes de toda situación de estabilidad, la que a su vez constituye el marco o escenario más propicio para poder encauzar y superar todo tipo de desavenencias o conflictos que puedan surgir en una sociedad. En dichos términos considero que el enfoque es prometedor, aunque por cierto tiene requerimientos muy amplios y significativos, a los que también me refiero en las otras preguntas.
3. ¿Cuál es su opinión sobre las áreas de trabajo estratégicas que se señalan en la página 9 de la nota conceptual? ¿Qué otras áreas cree usted que se deberían considerar?
Veo que las 4 áreas planteadas son importantes y necesarias, pero que requieren ser complementadas. Considero que es indispensable centrar el objetivo general de la estrategia en la construcción de nuevas pautas de comportamiento colectivo. Muy concretamente en generar un "transformational behavioural change", indispensable para hacer frente a los problemas, peligros y desafíos existentes.
Ello solo será posible si también se centra la atención en las siguientes áreas de trabajo:
- Interconexión: La interconexión entre ámbitos globales, regionales, nacionales y locales, ya que en tiempos de comunicación multidireccional pero con fuertes tendencias a la fragmentación y la multiplicación de archipiélagos de conocimiento e información, es indispensable considerar esa amplitud.
- Bienes y servicios públicos y colectivos: Es una condición indispensable para hacer posible la acción colectiva cooperativa corresponsable, orientada al cambio y la participación.
- Flexibilidad: Se requiere una unidad de respuesta flexible ya que la configuración de las diversas situaciones puede variar mucho de un caso a otro, por lo que se requiere afinar las respuestas e intervenciones requeridas con apoyo de un equipo multidisciplinario en su orientación, pero transversal en sus enfoques y propuestas.
- ReCivilización: Significa que se requiere nuevos enfoques, nuevas formas de abordar las cosas, nuevos horizontes y derroteros, ya que los viejos han producido las situaciones de FCV y no es posible superarlos en dichos marcos. Considero que éste puede ser el producto más importante para el futuro que puede arrojar esta estrategia del GBM. No limitarse a superar las situaciones de FCV, sino a sembrar las bases de nuevos conceptos y sistemas de abordaje integral.
4. ¿Qué opina sobre las “cuatro P” que se describen en las páginas 13 y 14 de la nota conceptual para mejorar la eficacia de las operaciones del Grupo Banco Mundial en entornos de FCV? ¿Qué otras áreas cree usted que se deberían considerar?
Creo que las "cuatro P" son bases indispensables para asegurar la eficacia de las operaciones, pero que es oportuno ampliar su alcance.
En relación a PERSONAL, considero que las situaciones de FCV son muy diversas y complejas por lo que resulta muy difícil para un determinado personal poder manejarlas adecuada y oportunamente. Considero que es indispensable integrar muy rápidamente en cada caso a personal en el equipo central para guiar, acompañar y monitorear las intervenciones requeridas. Sin contar con la visión, la voz, las preocupaciones y los intereses de las partes afectadas en una situación de FCV, considero que es muy factible asumir posiciones inadecuadas.
En este marco, considero que las ALIANZAS son otro componente vital, siempre que se establezca un vínculo muy claro y sólido con las respectivas partes, situación que debe construirse constantemente. La superación de las situaciones de FCV debe venir de la mano de los actores involucrados y no de intervenciones exógenas al ambiente conflictivo, ya que ello constituye una mejor garantía de cumplimiento de lo acordado.
En relación a los PROCESOS, considero que un elemento crucial se relaciona con los planes y estrategias de implementación (punto destacado en las preguntas 6 y 8).
En relación a la PROGRAMACIÓN, considero que efectivamente las respuestas lineales son inadecuadas, justamente por la complejidad. En este marco es crucial identificar claramente y abordar con precisión los temas transversales. Considero que se trata de asuntos y temáticas que facilitan mucho el diálogo, ya que usualmente tratan temas de preocupación común que aporta soluciones y reducen las tensiones, por no poner en cuestión demandas de las partes.
5. ¿Tiene alguna opinión sobre la mejor manera en que el Grupo Banco Mundial puede posicionarse como parte integral de los esfuerzos de la comunidad internacional por promover la paz, la estabilidad y la prosperidad en los entornos de FCV?
La mejor manera sería echar a andar dichos esfuerzos, porque en muchos casos las intervenciones de la Comunidad Internacional son muy tardías, inefectivas o simplemente son dejadas en manos de actores determinados. Sabemos que el GBM no tiene el poder suficiente por sí solo para lograr lo mencionado, pero puede desplegar una gama de medios y recursos muy efectivos que coadyuven a que la Comunidad Internacional tome conciencia de la situación de FCV emergente de modo temprano y se disponga a actuar oportunamente, evitando que los problemas sigan escalando.
Dicho en breve: el GBM puede constituirse en “la piedra en el zapato” o en la “aleta de compensación”, es decir, en el mecanismo que verdaderamente ayude a tomar prontamente la dirección requerida.
6. Uno de los objetivos de este cuestionario es explorar otras posibles áreas de apoyo del Grupo Banco Mundial en entornos de FCV. ¿Puede mencionar algún ejemplo de enfoques, políticas y programas innovadores del sector público o el sector privado?
Considero que todos los elementos básicos e indispensables para una gestión de riesgos integral son indispensables para una estrategia integrada para enfrentar situaciones de FCV, por lo que el núcleo o corazón de la propuesta debería centrarse en la PREVENCIÓN. En este marco considero fundamental contribuir fuertemente a desarrollar una CULTURA DE PREVENCIÓN como el ingrediente básico de la autogestión de situaciones de FCV. Es más, considero que es indispensable incluir una cultura de GESTIÓN DE LAS INCERTIDUMBRES. Es claro que no tenemos una bola de cristal para mirar el futuro, pero al presente contamos con una gama muy amplia de conceptos, herramientas y experiencias que nos pueden ayudar significativamente a actuar de modo mucho más defensivo y previsor que hasta el presente.
Los principales elementos del enfoque de gestión de riesgos se refieren a información oportuna, lo cual incluye un registro meticuloso de amenazas, vulnerabilidades y riesgos que usualmente están relacionadas con situación de eventuales desastres futuros, pero que en el marco de la estrategia de FCV debe ampliarse a situaciones que entrañan justamente otras vulnerabilidades, otras disposiciones al riesgo o a ser afectados por eventos externos.
Otros elementos tienen que ver con diagnósticos frecuentes de los diversos factores susceptibles de ser afectados, la formación y calificación del personal relacionado con todos estos aspectos, los instrumentos y equipos requeridos para hacer posible todo ello, los esquemas de financiamiento de las intervenciones requeridas y los planes o estrategias de implementación de todo lo acordado. También es crucial contar con un registro amplio de situaciones catastróficas, de conmoción y violencia que se hubieran producido en el pasado. Es crucial entender cómo surgieron y fueron superadas. De igual modo es fundamental conocer las bases de resiliencia de las comunidades locales, los núcleos de sus fortalezas, ya que resiliencia aparece en buena medida como el antídoto de la fragilidad.
Las estrategias de implementación son un factor crucial para conectar los estudios y propuestas con la transformación de la realidad. Dichos planes o estrategias deben incluir de modo claro y meticuloso no solo todas las medidas que se pretende aplicar o implementar, sino a los actores, sus competencias, la inclusión expresa en sus planes operativos de las medidas que interesa aplicar, disponibilidad de recursos, capacidades requeridas, el marco legal en que actúan, la aprobación de los destinatarios de todos esos esfuerzos, el control y evaluación permanente. Sin esta gama de elementos resulta muy improbable que se ejecuten correctamente en los tiempos requeridos y con la eficiencia deseada todas las medidas de cambio y trasformación que sean indispensables.
7. ¿Cómo puede el Grupo Banco Mundial ser más eficaz en ayudar a la movilización del sector privado para abordar desafíos en entornos frágiles y afectados por conflictos?
En este punto hay que ser sumamente claros. El sistema capitalista se ha extendido por toda la faz de la tierra, por lo que no tiene sentido pretender eximirse de dicho marco. La única pregunta es si se tratará de un capitalismo innovador, capaz de emplear a la fuerza de trabajo en condiciones de trabajo digno, o de un capitalismo rentista que vive de esquilmar a la gente, al estado y la naturaleza.
El problema básico de muchos países de bajos y medianos ingresos es que la clase propietaria (la burguesía o el sector capitalista empresarial) no tiene un espíritu verdaderamente emprendedor, no tiene una visión transformadora, simplemente no comprende su rol y función, por lo que se ocupa de acumular y concentrar medios de producción y riqueza, pero no de compartirla mediante políticas adecuadas de innovación, inversión y empleo. El resultado es que esta clase social deja un vacío inmenso que es fundamental cubrir adecuadamente para asegurar el ordenamiento de múltiples procesos y la asignación eficiente de recursos. El problema que origina este vacío es que tiende a ser llenada por múltiples actores, generando un caos generalizado que se puede observar en muchos países. Entre dichos actores están las burocracias, las clases sociales desposeídas que no tienen empleo y que tienen que inventarse alguno, usualmente en el sector informal o fuera de él, las mafias, los caudillos, intereses foráneos, etc.
Dicho todo esto, considero que se puede ayudar significativamente a movilizar al sector privado coadyuvando a que asuma un papel mucho más consciente y responsable con relación al rol que le corresponde desempeñar para impulsar un desarrollo sostenible, capaz de superar las desigualdades y de aprovechar sosteniblemente los recursos de cada país.
Gran parte de las situaciones de FCV están relacionadas con ese inmenso vacío que han generado esas capas propietarias, pero que se mantienen insertas en esquemas oligárquicos y no cumplen el papel que les toca como propietarias de los medios de producción. Tanto como ambientes de negocios, el GBM también debería alentar la construcción de visiones realistas y optimistas de cambio y transformación ambientalmente sostenibles, que puedan ser significativamente impulsadas por el sector privado.
A este ingrediente básico se pueden agregar varios otros, como ser la importancia de rayar la cancha, es decir, de saber que se cuenta con instancias capaces y responsables (transparentes, con las atribuciones requeridas, etc.) para asumir retos y tareas, ya que ello atraerá a muchos otros actores deseosos de aportar con sus granos de arena, desde el momento que perciban que alguien asume la responsabilidad general.
8. ¿Tiene alguna sugerencia o recomendación sobre las mejores maneras de medir el impacto de los proyectos o programas de desarrollo en situaciones de FCV?
Los desastres son la súbita toma de conciencia y puesta en evidencia de una cadena de omisiones y falencias históricamente construida por agentes sociales e institucionales. Por ello, así como los desastres son obra humana, también lo son dichas cadenas, por lo que también pueden ser evitados gracias a la intervención humana.
Dicho esto, considero que un medio esencial para medir el impacto de las intervenciones en situaciones de FCV radica en identificar/descubrir las cadenas de riesgos existentes y concentrarse en desarticular o desmontar dichos riesgos, uno por uno. Los indicadores deberían concentrarse en hacer el respectivo seguimiento al grado y la medida en que dichos riesgos están siendo desactivados. Las estrategias de implementación obviamente tendrían que girar en torno a las medidas que se hayan establecido justamente para desmontar cada uno de los riesgos involucrados.
De modo general se identificará eslabones de riesgos que se relacionan con la falta de cumplimiento de normas establecidas, la falta de organización y participación vecinal, la falta de recursos, la falta de atribuciones, la falta de control en la ejecución, etc. Es decir, el trabajo básico consiste en identificar las situaciones de FCV, identificar las cadenas de eslabones de riesgo que han producido dichas situaciones y concentrarse en desactivar o desarticular dichas situaciones de riesgo.
9. ¿Tiene otros comentarios o sugerencias?
Sí, los siguientes comentarios:
1) Considero que el corazón de esta estrategia debería estar en la urgencia de las intervenciones, en la capacidad de movilizar a todos los actores indispensables para lograr buenos resultados y en la construcción de normas de convivencia civilizada (ajustadas a marcos legales, valores compartidos y horizontes comunes de vida también compartidos). Dada la paulatina pérdida de vigencia de muchas referencias civilizatorias (como el liberalismo, las mismas religiones, las Naciones Unidas, el crecimiento económico, etc.) es indispensable construir nuevos marcos referenciales. Eso solo será posible sobre la base de nuevas propuestas que abran horizontes y esperanzas renovadas y que sean capaces de enfrentar el problema más grande de nuestro tiempo: el calentamiento global y la destrucción de las funciones ambientales que presta la naturaleza.
2) Tengo la impresión que las cifras globales señaladas en la nota conceptual son demasiado optimistas (100 millones de pobres adicionales hasta 2030) (p. 3). Solo debido a costos de la salud la OMS estima que anualmente podrían sumarse 100 millones de personas a los actuales niveles de pobreza.
Por otra parte, considero que el documento no refleja suficientemente el grado de emergencia que atraviesa el planeta debido al calentamiento global. El GMB es un actor global de primer orden, por lo que tiene el deber de reflejar una opinión muy equilibrada y actualizada, pero también crítica con relación a la problemática que enfrenta el planeta y la humanidad, y la urgencia de actuar colectivamente.
3) Creo que es esencial describir (con la intención de producir una tipología general) una gama de escenarios o situaciones de FCV que ya enfrentan diversas zonas o regiones, ya que ello mostrará no solo la complejidad de las situaciones, sino la imperiosa necesidad de incidir sobre diversos asuntos en tiempos perentorios y con altos niveles de éxito. El ensayo y error seguramente serán inevitables, pero el tiempo para ello francamente ya pasó, por lo que es indispensable tratar de asegurar por todos los medios el éxito en las actuaciones.
4) Espero poder ser partícipe de esta estrategia en todas sus fases y estar permanentemente informado sobre todo el proceso.
Se adjunta el cuestionario de la referencia:
https://consultations.worldbank.org/es/survey/cuestionario-estrategia-del-grupo-banco-mundial-fragilidad-conflicto-y-violencia?destination=node/5947
2) Tengo la impresión que las cifras globales señaladas en la nota conceptual son demasiado optimistas (100 millones de pobres adicionales hasta 2030) (p. 3). Solo debido a costos de la salud la OMS estima que anualmente podrían sumarse 100 millones de personas a los actuales niveles de pobreza.
Por otra parte, considero que el documento no refleja suficientemente el grado de emergencia que atraviesa el planeta debido al calentamiento global. El GMB es un actor global de primer orden, por lo que tiene el deber de reflejar una opinión muy equilibrada y actualizada, pero también crítica con relación a la problemática que enfrenta el planeta y la humanidad, y la urgencia de actuar colectivamente.
3) Creo que es esencial describir (con la intención de producir una tipología general) una gama de escenarios o situaciones de FCV que ya enfrentan diversas zonas o regiones, ya que ello mostrará no solo la complejidad de las situaciones, sino la imperiosa necesidad de incidir sobre diversos asuntos en tiempos perentorios y con altos niveles de éxito. El ensayo y error seguramente serán inevitables, pero el tiempo para ello francamente ya pasó, por lo que es indispensable tratar de asegurar por todos los medios el éxito en las actuaciones.
4) Espero poder ser partícipe de esta estrategia en todas sus fases y estar permanentemente informado sobre todo el proceso.
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(*) Economista, doctorante en economía
(Alemania), experto en planificación regional y gestión de riesgos,
analista político. Catedrático de "Desarrollo del Capitalismo". UMSA, La
Paz, Bolivia. carlosrodrigozapata@gmail.com
