Carlos Rodrigo Zapata C.
"Por
el momento .... todo lo que os puedo aconsejar es hacer lo posible para
reducir los gastos o aumentar los ingresos. De otra manera el ministro
del Tesoro tendrá que seguir imprimiendo billetes, que no harán
otra cosa que hacer subir los precios de los bienes ....".
Segismundo
1
1.
ANTECEDENTES
Durante
la primera mitad de los años ochenta, Bolivia se vio enfrentada a
una de las crisis más severas de su historia: la hiperinflación
y un pronunciado receso económico generalizado.
Las
causas inmediatas de dicho descalabro económico se encontraban
principalmente en graves desequilibrios internos, ocasionados por un pronunciado
déficit fiscal y un manejo macroeconómico inadecuado, como
también en acentuados desequilibrios externos, ocasionados por una
crisis de endeudamiento estatal externo, así como también
por una pronunciada caída de los ingresos por exportaciones. Entre
estas causas también deben mencionarse la multiplicación abrupta
de las demandas de la sociedad civil, que afloraban con fuerza después
del largo interregno de los gobiernos de facto, así como la debilidad
y vulnerabilidad del nuevo gobierno democrático de H. Siles Zuazo,
que encabezaba una coalición de numerosos partidos, pero no contaba
con mayoría parlamentaria.
Las
causas mediatas de la hiperinflación se encuentran más
bien en el fomento unilateral durante décadas de una economía
de enclave minera, ampliamente desconectada del resto de la economía
nacional, y en el creciente papel del Estado intervencionista, burocrático,
empresario y empleador, situación que convertía a la economía
nacional en una suerte de empresa de un sólo actor, reduciendo a
los demás actores sociales al papel de meros agentes económicos
quasi-estatales o de activos participantes en la lucha política por
el control del poder estatal.
A
partir de estos aspectos puede apreciarse que la hiperinflación en
Bolivia fue la expresión culmine de múltiples desordenes y
desequilibrios en la sociedad y economía bolivianas acumulados a
lo largo de su historia, producto a su vez de acentuadas deficiencias estructurales
derivadas de siglos de colonización, dependencia y expoliación
de los recursos humanos y naturales del país.
En
el ambiente de caos y zozobra generalizada, se hacía perentorio plantear
respuestas inmediatas a la crisis económica. Entre los aspectos que
más contribuyeron a enfrentarla, se encuentran la democracia recién
recuperada y la creación de múltiples consensos en distintos
planos de la sociedad boliviana en torno a la necesidad urgente de solucionar
la crisis, consensos que en buena parte eran producto de la magnitud misma
de la crisis. En el plano de la sociedad política surgieron acuerdos
y pactos que facilitaron la toma de decisiones y la aplicación de
las medidas para hacer frente a la hiperinflación que llegó
a sobrepasar la tasa de 23.000 % entre septiembre de 1984 y septiembre de
19852,
con lo que se constituyó en uno de los procesos hiperinflacionarios
más altos en la historia económica mundial. En el plano de
la sociedad civil también existía el convencimiento unánime
que la tarea más importante a asumir de inmediato consistía
en hacer frente a la crisis.
Los
antecedentes referidos tienen por objeto presentar los principales rasgos
de la situación económica y social prevaleciente en Bolivia
a mediados de 1985, sobre la que tuvo que intervenirse con una política
pública, la misma que en sus lineamientos básicos sigue vigente
hasta el presente.
El
objetivo del presente trabajo radica en efectuar una reconstrucción
sucinta y razonada de la política de estabilización macroeconómica
aplicada en Bolivia en 1985, llamada Nueva Política Económica,
tomando como referencia diversas pautas y directrices elaboradas en la Teoría
de la Política Pública para el diseño e implementación
de políticas.
2. MARCO TEÓRICO REFERENCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El
estudio de las políticas públicas destaca la conveniencia
de estructurar adecuadamente los procesos de diseño, implementación
y evaluación de dichas políticas, a fin de considerar los
aspectos relevantes en cada caso, así como una multiplicidad de aspectos,
variables y condiciones que deben tomarse en cuenta en dichos procesos.
La
noción de políticas públicas alude tanto a un campo
de actividad, como a un propósito a realizar o un medio para alcanzar
determinados fines. De modo más general se entiende por políticas
públicas la aplicación, por parte de instancias públicas
reconocidas, de un conjunto de acciones con la expresa finalidad de intervenir
sobre la realidad en la perspectiva de producir en ella determinados resultados
esperados.
En
el marco de la reflexión teórica sobre las políticas
públicas y considerando también otros esquemas de ordenamiento
de intervenciones, tales como el Marco Lógico y el método
PES aplicados a la formulación de políticas públicas3,
se han destacado algunos aspectos generales a fin de efectuar la reconstrucción
de una política pública. Entre dichos aspectos deben señalarse
los siguientes:
Identificación
del problema: Se refiere básicamente a la identificación
de la situación que debe corregirse o modificarse, antes que a elaborarse
un diagnóstico4.
Dado que no existen problemas sin actores específicos, puede también
decirse que los problemas no existen con independencia de dichos actores.
De ahí que en la definición misma del problema juega un rol
fundamental el juicio mismo de los actores participantes. La definición
del problema debe estar enmarcado en el conjunto de la problemática
de la que emerge –el macroproblema en la jerga del PES-, lo cual
supone identificar las causas y efectos relacionados ("árbol de problemas").
El
análisis de prospectiva: Consiste en examinar las evoluciones
posibles de la situación existente o de la problemática identificada.
Este análisis es importante tanto para identificar lo que puede suceder,
como para identificar los posibles escenarios sobre los que se justificaría
una intervención. Se trata de establecer sobre qué enfoque
de futuro debe trabajarse.
Definición
de objetivos y alternativas: La tarea consiste en convertir los problemas
identificados en objetivos y, a partir de ello y en consideración
del análisis de prospectiva, seleccionar el o los objetivos a considerar
en las acciones de intervención ("árbol de objetivos"). Esta
tarea permite precisar aspectos tales como las áreas, la amplitud
y la prioridad de la intervención.
La
incorporación en la agenda pública: En base a las tareas
anteriores debe tomarse la decisión de incorporar o no la problemática
identificada en las políticas públicas o de diseñar
una política específica para dicha finalidad. Esta es una
tarea fundamental, ya que su alcance puede afectar una fracción significativa
de las acciones de las instancias públicas comprometidas.
La
toma de decisiones: De acuerdo a las características de la problemática
a tratar, las decisiones pueden ser distributivas, regulativas, redistributivas
o institucionales5.
Deben considerarse las limitaciones de recursos a disposición y los
actores envueltos, así como factores de incertidumbre en el proceso
de decisiones.
La
implementación de la política: Deben considerarse las
estrategias que faciliten la implementación, la cantidad de participantes
en el proceso como factor de probabilidad de éxito y verificarse
diversos factores que pueden afectar la implementación misma, como
ser la existencia de objetivos, los recursos disponibles y los mecanismos
de control establecidos.
Los
resultados y la evaluación: Se trata de establecer del modo más
objetivo posible los indicadores que permitan medir el resultado alcanzado
en la aplicación de la política, así como otros efectos
o impactos derivados de la misma. Dichos indicadores deben a su vez permitir
una comparación entre los resultados alcanzados y los esperados con
la aplicación de la política, a fin de definir eventuales
correcciones de rumbo o redefiniciones de la misma.
Para
los fines del presente trabajo y en base de los aspectos señalados,
se examinará la política de estabilización macroeconómica,
aplicada mediante el Decreto Supremo (DS) 21060 del 29 de agosto de 1985
que inaugura la llamada Nueva Política Económica (NPE) durante
el gobierno de V. Paz
Estenssoro.
3. LA POLÍTICA DE ESTABILIZACIÓN MACROECONÓMICA
La
característica fundamental de la política de estabilización
aplicada en Bolivia en agosto de 1985 se encuentra en la combinación
de medidas orientadas a enfrentar la crisis hiperinflacionaria con la introducción
de los fundamentos de una economía competitiva de mercado, situación
que conduce a modificar significativamente el patrón histórico
de manejo de la economía por parte del Estado y sus organismos, dejando
la fijación de precios en manos de las fuerzas del mercado.
De
esta manera, el DS 21060 decreta el comienzo del fin del Estado del 52,
esto es, el Estado centralista, intervencionista, empleador y empresario
erigido como consecuencia de la Revolución de 1952 (nacionalización
de minas, reforma agraria, voto universal, etc.), y traslada la responsabilidad
en la formación de los precios al conjunto de la sociedad, a todos
los agentes económicos en los distintos sectores de la economía.
También libera a la sociedad de la arbitrariedad estatal en la fijación
de los precios e incluso a las mismas instancias políticas de tener
que tomar decisiones impopulares, por lo que no pocas veces dichas decisiones
eran postergadas de tal modo que su corrección posterior ocasionaba
traumáticas elevaciones de precios6.
Una
revisión rápida de los fundamentos de una economía
competitiva de mercado7
muestra que con el DS 21060 se introduce la mayoría de dichos fundamentos,
no así los aspectos relacionados con la "responsabilidad contractual"
y con lo que podemos llamar las "reglas de control externo de la competencia"
(H. E. Lambert) que se refieren justamente a las tareas que le corresponde
asumir al Estado en un ambiente de mercado, como ser elevar la capacidad
de funcionamiento de la administración estatal, las entidades públicas
y la justicia, y asegurar la aplicación estricta de la ley y el respeto
a las disposiciones para la protección de la propiedad y los derechos
del ciudadano. Estas medidas fueron parcialmente aplicadas por los posteriores
gobiernos y forman parte de las reformas de primera y segunda generación
aplicadas en Bolivia en el marco del llamado "Consenso de Washington" durante
la década de los años 90s.
Más
allá de estas precisiones, el límite al programa de ajustes
y cambios iniciado con el DS 21060 se manifestó muy pronto, en julio
de 1987, cuando el DS 21660 de "reactivación económica" no
pudo dar los frutos esperados, en parte por la limitada capacidad económica
del país que impedía atender simultáneamente las exigencias
del programa de estabilización y proveer recursos para reactivar
la economía8.
Si
bien las medidas de estabilización logran su propósito inmediato
de eliminar el proceso hiperinflacionario, obligan al Estado y a la sociedad
a manejarse en base a las reglas del mercado e inician un proceso significativo
de reforma del Estado, dichas medidas no consiguen enfrentar "los problemas
en las raíces mismas de la crisis" económica y social de Bolivia,
ni sentar "los fundamentos para reiniciar, redefinir y encaminar el desarrollo
nacional liberador", tal cual era la intención manifiesta en el preámbulo
del DS 21060, situación que hasta el presente continua pendiente9.
A
continuación se analizan los principales aspectos de la política
de estabilización aplicada en 1985, siguiendo el esquema general
presentado en la sección anterior.
a)
Identificación del problema: Es interesante observar que ya
años antes de la aplicación de las medidas de estabilización
existía bastante claridad acerca de las características del
problema inmediato y sus causas, tal como puede apreciarse en la literatura
de esos años, situación que contribuyó a delinear con
cierta anticipación las bases de la política a aplicarse10.
En la sección introductoria ya se adelantaron los principales síntomas
y causas de la crisis (ver Cuadro 1).
CUADRO
1
CARACTERÍSTICAS
DE LA CRISIS DE HIPERINFLACIÓN EN BOLIVIA
INDICADORES
SELECCIONADOS
(1970
– 1986)
Indicador
1970
1986
PIB
per cápita (1)
21
(1980)
15
Minería
(2)
16,7
4,3
Petróleo
(2)
14,1
6,1
Adm.
pública (2)
9,4
13,2
Déficit
Fiscal (2)
6,7
(1981)
17,6
(1984)
Exportaciones
(3)
949’
(1980)
546’
Deuda
externa (3)
300
4700
Depósitos
bancarios
1/10
en 1985 de los depósitos en 1981
1.
En miles de $b de 1980;
2. En
% del PIB
3. La
cifra es en millones de dólares
Fuente:
J. Cariaga, op cit.; O. Antezana , op cit.
Elaboración
propia
Otras
causas específicas que contribuyeron a generar ese desequilibrio
extremo son11:
- sequías
e inundaciones
- caída
en la producción minera y petrolera;
- huelgas
y paros (422 huelgas en 1984);
- déficit
fiscal ocasionado tanto por la administración pública, como
por las empresas del Estado (YPFB, Comibol);
- desintermediación
financiera;
- desdolarización
y moratoria de la deuda externa (con acreedores privados).
Más
allá de dichas causas, en la literatura relativa al DS 21060 ocasionalmente
se hace referencia a un "cambio estructural" que se derivaría de
la introducción de las reglas del mercado en ámbitos anteriormente
reservados a una determinación estatal y dirigista de los precios12.
Por "cambio estructural" habría que entender en todo caso, una modificación
sustancial en el patrón de acumulación, en particular de las
condiciones técnicas y sociales requeridas para generar y retener
productivamente el excedente económico. Una dimensión fundamental
del cambio estructural consiste en modificar la capacidad productiva interna,
situación que exige controlar y manejar distintos procesos indispensables
para impulsar un proceso de reproducción ampliada del capital. Dicha
situación no puede alterarse sustancialmente con la implantación
de mecanismos de mercado, debido a las particularidades específicas
de la economía boliviana, caracterizada principalmente por la heterogeneidad
estructural, la dependencia tecnológica, la coexistencia de diversos
modos de producción y, en suma, por las múltiples dificultades
de controlar internamente los procesos de producción y cambio tecnológico13.
Por
estas consideraciones, puede apreciarse que el proceso de estabilización
en parte también fue posible gracias a la introducción simultánea
de las bases o fundamentos de la economía de mercado, aspecto que
representa un avance significativo respecto del modo tradicional de administración
de precios que regía en Bolivia, pero que ello no ha conseguido alterar
la estructura económica característica de un país subdesarrollado,
aspecto al que nos referiremos más adelante con mayor énfasis.
b)
El análisis de prospectiva: En la literatura es posible encontrar
referencias a distintas proyecciones que se tomaron en cuenta a la hora
de precisar la magnitud de la crisis. Por ejemplo se estimó que hasta
fin de 1985 se podría sobrepasar la inflación alemana de los
años 20 que llegó a la tasa anual de 100.000 % (cien mil %)14.
También
se formularon apreciaciones sobre la profundización de la caída
de la producción, las exportaciones, el aumento del déficit
fiscal y otros indicadores. En general el cuadro del comportamiento en el
futuro inmediato de las distintas variables consideradas se presentaba como
más preocupante, aunque no se conoce estimaciones acerca de la evolución
de dichas variables en un escenario de hiperinflación.
Posiblemente
tanto la magnitud de la crisis, como el hecho que enfrentar cotidianamente
la hiperinflación demandaba un esfuerzo muy grande por parte de la
población, expliquen el escaso interés manifestado en la literatura
por elaborar otras proyecciones y estimaciones para caracterizar la evolución
de la crisis y los escenarios futuros.
c)
Definición de objetivos y alternativas. Sin lugar a dudas, el
objetivo principal del DS 21060 fue la estabilidad monetaria, cambiaria
y de precios, aunque con dos planes, uno de corto y otro de largo plazo.
En el plan de corto plazo la orientación era a la estabilización
de la economía, mientras que en el de largo plazo el objetivo era
reformar el Estado mediante la desregulación, la privatización
de empresas públicas y reforma tributaria15.
Entre
los objetivos de corto plazo se encontraban reducir la tasa de inflación,
alcanzar una paridad cambiaria estable, reducir el déficit fiscal,
eliminar la intervención estatal en la fijación de los precios
de los factores y dejar la formación de precios en manos del mercado.
En
la definición de los objetivos se consideraron distintos aspectos,
desde un enfoque gradualista a uno de shock, además de discutirse
la aplicación de medidas que se consideraba imposible incluir en
un plan de estabilización, tales como eliminar subvenciones, congelar
salarios, elevar los precios de la gasolina y otros, medidas que finalmente
fueron incluidas como parte del paquete de disposiciones16.
En
general se puede apreciar que los gestores de la NPE se propusieron objetivos
muy exigentes para la sociedad, pero la voluntad de la población
y otros aspectos del diseño e implementación de la política,
los hicieron viables, como se verá más adelante.
d)
La incorporación en la agenda pública. La política
se incorpora en la agenda pública a más tardar en el curso
de las elecciones adelantadas de 1985, de modo que el nuevo gobierno inicia
su gestión con el compromiso de revertir la situación, evitar
que "Bolivia se nos muera". La decisión de incorporarla se ve reforzada
por los múltiples consensos que surgieron en la sociedad civil y
política. Dado que en un ambiente de hiperinflación todas
las energías están concentradas en lidiar con ese fenómeno,
su eliminación estaba en el centro mismo de las preocupaciones del
país, situación que exigió acortar la legislatura presidencial
en 1 año.
En
el caso de la política de estabilización que estamos analizando,
puede advertirse que las características de crisis y conmoción
con que se planteaba la problemática misma, así como el amplio
consenso que había ido cristalizando en torno a los objetivos y acciones
a ejecutar, incorporaron la temática en la agenda pública
de modo automático. El país todo no podía continuar
realizando sus cotidianos asuntos en un marco de tanta inestabilidad e incertidumbre.
e)
La toma de decisiones: Las medidas adoptadas se incluyeron en una disposición
gubernamental, un decreto supremo, ya que el mismo se limitaba a regular
asuntos del mismo "funcionamiento estatal", por lo que no se consideró
necesario usar un instrumento superior, como es una ley.
Las
medidas adoptadas tuvieron claramente dos componentes: uno práctico,
de impacto inmediato, destinado a hacer frente a la coyuntura, y otro orientado
a regular las prácticas y comportamientos del Estado en adelante.
Así, junto a la liberación del mercado cambiario, se impuso
un sistema de flotación "sucia" controlado por el mecanismo del "bolsín";
junto a la simplificación de la estructura arancelaria, se impuso
la libertad de comercio y la apertura de mercados; junto a la desregulación
de los precios, la libre formación de precios en el mercado; junto
a ciertas restricciones en las tasas de intereses, se impuso también
la libre formación de precios en el mercado financiero, etc. En general
se buscó no sólo "liberar" al Estado de su tarea de fijación
de precios de todos los factores productivos, sino que además se
impuso el mecanismo de mercado como el mecanismo de asignación de
recursos, lo cual implicó, entre otros aspectos, no sólo el
fin del Estado intervencionista, sino también la introducción
de los fundamentos de la economía de mercado en la economía
boliviana.
f)
La implementación de la política: En la literatura se
ha destacado reiteradamente el hecho que las condiciones de credibilidad
son muy distintas en economías altamente inflacionarias en comparación
con lo que acontece en un proceso hiperinflacionario. Mientras que en el
primer caso ya existe una práctica institucionalizada para convivir
con la inflación alta, mediante una diversidad de ajustes e indexaciones
automáticas, en una situación de hiperinflación ello
ya no es posible, por lo que habría una mayor disposición
a asumir los riesgos de los ajustes que sean necesarios.
Otro
aspecto destacado en la literatura se refiere a la relación entre
la magnitud del cambio y el grado de consenso que es posible alcanzar, deduciéndose
a partir de ello una "tipología" de políticas públicas
(ver el Gráfico adjunto). En el caso boliviano puede señalarse
sin temor a equívocos que la característica de la NPE ha sido
la de una política con un nivel significativamente elevado de cambios,
pero al mismo tiempo con un alto grado de consenso, situación considerada
poco usual en la literatura.
Otro
aspecto que sin duda también ha jugado un rol significativo en el
proceso de diseño e implementación de las medidas a aplicarse,
fue la reserva y sigilo con que el grupo operador procedió a realizar
su trabajo. En la literatura no sólo se ha destacado la composición,
el papel e incluso la personalidad de cada uno de sus integrantes, sino
además la cautela y el secreto con que el presidente de la República
les habría pedido que ejecuten su trabajo, al punto que no podían
producir más que un borrador para evitar cualquier filtración
hacia el exterior, todo ello en un marco de limitación de recursos
y de tiempo17.
Esta
cautela se entiende claramente desde el momento en que las medidas a tomarse
debían modificar profundamente toda la estructura de los precios
relativos imperantes en la economía, situación que se prestaba
a toda una diversidad de interferencias y manipulaciones, razón por
la que la credibilidad hacia todos los lados de la sociedad dependía
no sólo de las características personales de cada miembro
responsable del diseño de la política, sino además
del cuidado y seriedad con que asuma su responsabilidad. Sin duda, este
aspecto jugó un rol importante a la hora de asegurar la credibilidad
de la población en la política emprendida por el gobierno
del presidente Paz Estenssoro.
Juan
Cariaga se ha referido específicamente al cómo hacerlo
y ha señalado algunos otros elementos que acompañaron la aplicación
del programa de estabilización. Entre ellos destacan algunas premisas
e ideas fuerza que guiaron de modo consecuente todo el proceso del diseño
e implementación de la política. Por ejemplo, no gastar más
de lo que se tenía, lo cual indujo no sólo a medidas extremas
por el lado de recortar los gastos - congelamiento salarial, eliminación
de subvenciones-, sino también a medidas fuertes por el lado de los
ingreso –el incremento de los precios de la gasolina. La aplicación
de estas medidas también se guió por este mismo precepto de
modo estricto. También señala Cariaga la credibilidad nacida
de las acciones del gobierno, en particular de su voluntad y capacidad política
de aplicar el programa. Un papel significativo también jugaron las
alianzas políticas (Pacto por la Democracia), el apoyo parlamentario
y, en general, el consenso nacional. Además la opción por
políticas de shock antes que graduales y la decisión de combinar
lo coyuntural con lo "estructural", es decir, con la introducción
de los fundamentos de la economía de mercado, constituyeron otras
predefiniciones destacables. Last but not least también habría
jugado un papel destacable el mismo Maquiavelo, a quien el presidente Paz
habría recordado con la sentencia que las buenas noticias hay que
darlas "de a poco", las malas "de una sola vez".
Dentro
del conjunto de las acciones emprendidas destacan también la disposición
a efectuar continuas negociaciones, tanto internas como internacionales,
con el fin de facilitar un contexto cada vez más amplio de apoyo
a las medidas adoptadas, lo cual aseguraría su viabilidad. Un resultado
importante de este enfoque fue la creación de instrumentos específicos
para hacer viable el ajuste socialmente con la creación del FSE (Fondo
Social de Emergencia) y su institución sucesora, el FIS (Fondo de
Inversión Social).
Todos
estos cuidados y consideraciones muestran la importancia de una planificación
meticulosa de la política, además de la necesidad que el equipo
encargado del diseño e implementación de la política
se halle profundamente imbuido de los distintos aspectos y dimensiones relacionados
con las medidas a tomarse.
g)
Los resultados y la evaluación: En general el impacto de las
medidas aplicadas sobre la inflación, la tasa de devaluación
de la moneda y otros indicadores es abrupta. Se detiene la inflación
muy rápidamente; se controla el tipo de cambio que ya a partir de
1987 mantiene el ritmo de la inflación; se logra controlar el déficit
fiscal y la emisión inorgánica de dinero; se inicia la recuperación
del sector de hidrocarburos y se consigue bajar significativamente las tasas
internas de interés. Paralelamente se retoman negociaciones con los
acreedores externos y se consigue nuevo apoyo de los organismos internacionales.
Además se limitan las funciones interventoras del Estado y se da
plena vigencia a las leyes del mercado en la formación de precios.
De este modo, ya a dos años de aplicadas las medidas, se logra retornar
a la senda del crecimiento, aunque con cifras más bien modestas (ver
Cuadro 2). Otros aspectos sin embargo muestran claramente que no todos los
resultados fueron satisfactorios. Así, el desempleo continuo creciendo,
el salario mínimo real continuo cayendo abruptamente, a la par que
la producción agrícola sufría un fuerte impacto derivado
de la apertura externa de la economía. Las exportaciones continuaron
en niveles muy bajos, aunque en circunstancias en que se producía
un proceso de recomposición de su estructura, pasando de minerales
e hidrocarburos a una canasta de bienes más amplia, que incluía
diversos productos "no tradicionales" (soya, maderas procesadas, oro, etc.),
pese a lo cual no se consigue modificar sustancialmente el carácter
de exportador de materias primas que ostenta el país.
CUADRO
2
FIN
DE LA CRISIS DE HIPERINFLACIÓN EN BOLIVIA
INDICADORES
SELECCIONADOS
(variaciones
porcentuales anuales)
Indicadores
1985
1987
Déficit
fiscal (1)
-
12.7
-
7.5
Crecimiento
PIB real
-
2.9
2.4
Precios
al consumidor
8170
10.6
Producción
minera e hidrocarburos
-
12.6
-
1.9
Producción
agrícola
9.1
-
0.2
Desempleo
(2)
18.0
20.5
Salario
mínimo (3)
45
35
Spread
bancario (4)
121
20.2
1.
Como % en relación al PIB
2. Respecto
a la PEA
3. Índice
del salario real mínimo, donde 1982 = 100
4. Diferencia
promedio entre tasas activas y pasivas en el sistema bancario, a fin de
los años indicados en%.
FUENTE:
IMF, Bolivia – Recent Economic Development, 1988. Elaboración
propia.
Pese
al enorme costo social que trajo consigo la NPE, como puede apreciarse en
algunos indicadores seleccionados incluidos en el Cuadro 2, su implementación
puede juzgarse como exitosa en lo relativo a los aspectos de corto plazo
o coyunturales, mientras que las causas básicas o fundamentales del
atraso y subdesarrollo boliviano no han sido más que tangencialmente
removidas.
En
general puede apreciarse que la excesiva confianza que pusieron de manifiesto
los gestores de la NPE en las virtudes de las fuerzas del mercado como asignador
de recursos y desencadenador del desarrollo, no sólo era inapropiada
para la experiencia misma del país con la economía de mercado,
sino que además revelaba un gran desconocimiento de las trabas estructurales
que caracterizan al país, en especial, la incapacidad congénita
de la economía nacional de producir un excedente económico
capaz de ser reinvertido, reinyectado y endogeneizado, generando de este
modo nuevas y crecientes oportunidades de empleo, producción e ingresos,
y abriendo nuevas posibilidades de diversificar las exportaciones y elevar
constantemente el ingreso real per cápita de la población.
Si
bien la implantación de las libres fuerzas del mercado contribuyó
a generar una estructura relativamente transparente de precios, que reflejan
en alguna medida las relaciones de escasez y abundancia que existen en la
economía, ello no ha conducido automáticamente, ni al cabo
de tres lustros, a producir incentivos significativos ni a dinamizar el
aparato productivo y alcanzar niveles más altos y estables de crecimiento
económico. Por otro lado, aunque es cierto que con la puesta en vigencia
de las libres fuerzas del mercado se logra eliminar la arbitrariedad estatal
en la definición de los precios, ello no consigue poner punto final
al abuso en la fijación de precios. La realidad nos muestra que los
precios son fijados por nuevos monopolios en los sectores de hidrocarburos,
minería, energía, transportes y telecomunicaciones, herederos
a su vez de los monopolios que antaño se reservaba el Estado para
asegurar su propia subsistencia, y que las inversiones son intensivas en
capital y predominantemente de origen externo, es decir, escasamente creadoras
de empleo y altamente remisoras de utilidades al exterior. A ello se agrega
que la implantación de la economía libre de mercado no ha
permitido mejorar significativamente el ritmo de incorporación de
innovaciones tecnológicas, tampoco aumentar la capa de empresarios
innovadores y arriesgados, ni mejorar la capacidad de los ciudadanos de
adaptarse a condiciones cambiantes, ni preparar mejor al país para
hacer frente a los embates de la globalización.
Dado
el carácter estructuralmente deficitario de la economía boliviana,
da la impresión que sus operadores se han especializado en cubrir
sus múltiples déficits acudiendo a una diversidad de medidas
que comprenden ayudas, créditos, recompras de la deuda, devaluaciones,
condonaciones y otros que permiten mantener a flote la estabilidad de la
economía, pero también tienden a consolidar la pobreza. Ello
es producto a su vez de viejas e inveteradas prácticas, como ser
la renuencia a afrontar los problemas estructurales de la economía
y la orientación a una economía de supervivencia, en vez de
orientarse a una de producción, de acumulación (ampliada,
que no comienza una y otra vez desde el principio!), de creación
de oportunidades y de distribución18.
En
síntesis, el modelo de economía de mercado ha tendido a exacerbar
nuestras debilidades estructurales, al punto que una década y media
después de iniciado el proceso de transición a la economía
de mercado, no es posible percibir claras mejoras en nuestros indicadores
de inversiones, ingresos, exportaciones y otros respecto de los registrados
a principios de los años ochenta, esto es, antes del período
de hiperinflación y estancamiento pleno.
4.
CONCLUSIONES
La
NPE fue la resultante de la interacción dinámica de una multiplicidad
de fuerzas y actores sociales, donde el consenso social ampliamente generalizado
y un manejo cuidadoso de aspectos centrales de la coyuntura, fueron probablemente
los aspectos cruciales para un desemboque relativamente exitoso de la política.
También la conciencia de preservar determinados logros- la democracia-
y el convencimiento que la situación aún podía agravarse
mucho más, fueron otros elementos que le dieron su sello y su característica
al proceso.
Más
allá de ello, puede apreciarse que la NPE significó la implantación
de un sistema exitoso para hacer frente a los distintos desbalances, déficits
y desajustes macroeconómicos, en especial a aquellos derivados de
la administración de los recursos estatales, pero que un sistema
similar no ha podido ser implantar para promover el desarrollo económico,
cambiar el patrón de crecimiento y acumulación, modificar
sustancialmente las condiciones de la inserción de la economía
boliviana en la economía mundial, promover las exportaciones, desarrollar
políticas propias en los ámbitos referidos a investigación
y desarrollo tecnológico, capacitación de la fuerza de trabajo,
etc.
Pese
a que los gestores de la política de estabilización se han
referido reiteradamente al "cambio estructural" cuando se refieren a la
introducción de los fundamentos de la economía de mercado,
no se aprecia que dichos cambios hubieran conseguido modificar aspectos
estructurales fundamentales, tales como la matriz de producción o
el perfil exportador, o logrado elevar significativamente los niveles de
ahorro o de exportación, por lo que la economía boliviana
continua al presente transitando por la senda de su carácter eminentemente
deficitario, según caracterización del economista Armando
Méndez.
Si
bien el DS 21060 pone de manifiesto la intención de atacar los problemas
económicos en sus mismas raíces, queda la impresión
al cabo de 15 años de aplicación y vigencia de la NPE que
las intenciones eran desproporcionadas en relación a los medios utilizados
o que el convencimiento de los propiciadores y ejecutores de la NPE acerca
de las bondades de las fuerzas del mercado para hacer frente a la problemática
económica del país eran desmedidas y que dichas fuerzas hasta
el presente no han conseguido inducir el desarrollo de las fuerzas productivas
nacionales.
NOTAS
1
Tomado de cuento publicado en agosto de 1983 por uno de los autores de la NEP.
Ver: J. Cariaga, Estabilización y Desarrollo. La Paz: FCE/Los Amigos del Libro,
1996, apéndice I.
3 Ver Franco Huertas, El Método PES - Planificación
Estratégica Situacional. La Paz: CEREB/Altadir, 1996; GTZ, Zielorientierte
Projektplannung. Frankfurt, 1992
4 C. Matus señala que el diagnóstico es “la explicación
coherente de nadie” debido a que no toma en cuenta los puntos de vista de los
diversos actores involucrados. Ver, F. Huertas, op cit., p. 34.
5 Ver Th. J. Lowi, “Políticas públicas, estudios de
caso y teoría política”, en: Luis F. Aguilar, La Hechura de las Políticas. México,
1997, pp. 89 – 117.
6 Ver Carlos-Rodrigo Zapata, Entwicklungsländer im
Weltmarkt: Markt als Sprengsatz?. Conferencia. Soziales Seminar - Katholische
Akademie Trier, Tréveris, Alemania, 1991, p. 14.
7 Ver Walter Eucken, Grundsätze der Wirtschaftspolitik. München: Rowohlts deutsche
Enzyklopädie, 1965, pp. 160 –176. Los principios constitutivos que menciona
Eucken son: formación libre de precios, primacía de la política
monetaria, apertura de los mercados, propiedad privada, libertad de
contratación, responsabilidad contractual, constancia de la política económica
y aplicación conjunta de los principios citados.
10 Ver los trabajos de O. Antezana, J. Cariaga, S. Doria
Medina, G. Loza, M. Kiguel y M. Kremplin al respecto (incluidos en la sección
bibliográfíca al final del trabajo). También ver nota 1.
11 Ver J. Cariaga, op. cit.
13 Sobre las características estructurales de
la economía boliviana, puede consultarse el estudio de C. Machicado, Apuntes
sobre la economía boliviana. (s.l.):Banco de Crédito de Oruro, (s.f.), en
especial, Sexta Parte, El modelo vigente de acumulación de capital, pp. 175 –
186.;ver también A, Nuñez del Prado, “Economías de viabilidad difícil: una
opción a examinar”, en C. Toranzo (coord), Bolivia hacia el año 2000. Caracas:
Nueva Sociedad, 1989.
15 Ver Frediani, R., Desregulación y Privatización de
Empresas Públicas en Bolivia. Buenos Aires: CIEDLA/Fundación K. Adenauer, 1990,
pp. 31 – 34.
16 Ver J. Cariaga, op. cit., p. 167, las
“disposiciones que todos suponían eran impracticables de ejecutar”.
17 J. Cariaga, op. cit., uno de los integrantes del grupo
que elaboró el DS 21060, ha relatado los trasfondos de este proceso
18 Ver, Jürgen Schuldt, “La paradoja de la abundancia de
recursos naturales y el subdesarrollo: El mito contemporáneo del Rey Midas”.
Ponencia presentada al Seminario Algunos Problemas Contemporáneos del
Desarrollo, patrocinado por el Instituto de Estudios Peruanos y el Goethe
Institute, Lima, 28-29 de enero de 1998, quién recuerda que las rentas
diferenciales que generan las materias primas “subsisten aun cuando no se reinviertan
permanentemente las ganancias generadas”, situación que tiende a generar un
significativo rezago económico.
BIBLIOGRAFÍA
§
Antezana,
O., Análisis de la Nueva Política Económica. La Paz: Los Amigos del Libro,
1988
§
Cariaga,
J.L., Estabilización y Desarrollo. La Paz: FCE/Los Amigos del Libro, 1996
§
CIPCA,
Por una Bolivia diferente. Cuadernos de investigación 34. La Paz: CIPCA,
1991
§ Doria Medina, S., 1987 – La quimera de
la reactivación. La Paz: Edobol, 1987
§ Eucken,
W., Grundsätze der Wirtschaftspolitik. München: Rowohlts deutsche Enzyklopädie,
1965
§
Frediani,
R., Desregulación y Privatización de Empresas Públicas en Bolivia. Buenos
Aires: CIEDLA/Fundación K. Adenauer, 1990
§
Gaceta
Oficial de Bolivia. D.S. 21060 de 29 de agosto de 1985. La Paz, 1985
§
GTZ,
Zielorientierte Projektplannung. Frankfurt, 1992
§
H.
Cámara de Diputados, Estadísticas Económicas 1990. La Paz: Müller &
Asociados, 1990
§
H.
Senado Nacional, Reformas a la Constitución Política del Estado. Seminario
Nacional. La Paz, 1993
§
Huertas,
F., El Método PES - Planificación Estratégica Situacional. La Paz:
CEREB/Altadir, 1996
§
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Descentralización y privatización. La Paz: ILDIS, 1991
§
ILDIS/FLACSO,
Crisis del sindicalismo en Bolivia. La Paz, 1987
§
ILDIS
et. al., Bolivia en el año 2010. La Paz, 1986
§ IMF,
Bolivia.
Recent Economic Developments. Julio 1988.
§ Kiguel,
M.A. y Nissan Leviatan, "Inflationary Regidities and orthodox
Stabilization Policies: Lessons from Latin America",
en The World Bank Economic Review. Vol 2, Number 3.
Washington, 1988
§
Kremplin, M., Krise als Chance?. Neoliberale
Wirtschaftspolitik und Gewerksschafts-bewegung in Bolivien. Institut für Iberoamerika-Kunde.
Hamburg, 1990
§
Lowi,
Th. J. "Políticas públicas, estudios de caso y teoría política", en
Luis F. Aguilar, La Hechura de las Políticas. México, 1997
§
Loza,
G., Crisis, estabilización y Proyecto Nacional. La Paz: Los Amigos del Libro,
1988
§
Machicado,
C. Apuntes sobre la economía boliviana. (s.l.):Banco de Crédito de Oruro,
(s.f.)
§
Schuldt,
J., "La paradoja de la abundancia de recursos naturales y el
subdesarrollo: El mito contemporáneo del Rey Midas". Ponencia presentada
al Seminario: Algunos Problemas Contemporáneos del Desarrollo, patrocinado
por el Instituto de Estudios Peruanos y el Goethe Institute, Lima, 28-29 de
enero de 1998
§
Toranzo,
C. (coord.), Bolivia hacia el 2000. Desafíos y opciones. Caracas: ILDIS/Nueva
Sociedad, 1989
§ World Bank, Bolivia. Updating
Economic Memorandum. Junio 1988
§ Zapata,
Carlos-Rodrigo, Entwicklungsländer im Weltmarkt: Markt als Sprengsatz?. Conferencia.
Soziales Seminar - Katholische Akademie Trier, Tréveris, Alemania, marzo, 1991.
[Trabajo elaborado en 1999 en el marco de la Maestría de Desarrollo Local y Gestión Pública de CEBEM/FLACSO y publicado originalmente en: http://www.cebem.org/centdocum/ensayos/ma-nuevpolitica.htm]
| "Por
el momento .... todo lo que os puedo aconsejar es hacer lo posible para
reducir los gastos o aumentar los ingresos. De otra manera el ministro
del Tesoro tendrá que seguir imprimiendo billetes, que no harán
otra cosa que hacer subir los precios de los bienes ....".
Segismundo
1
|
1. ANTECEDENTES
Durante
la primera mitad de los años ochenta, Bolivia se vio enfrentada a
una de las crisis más severas de su historia: la hiperinflación
y un pronunciado receso económico generalizado.
Las
causas inmediatas de dicho descalabro económico se encontraban
principalmente en graves desequilibrios internos, ocasionados por un pronunciado
déficit fiscal y un manejo macroeconómico inadecuado, como
también en acentuados desequilibrios externos, ocasionados por una
crisis de endeudamiento estatal externo, así como también
por una pronunciada caída de los ingresos por exportaciones. Entre
estas causas también deben mencionarse la multiplicación abrupta
de las demandas de la sociedad civil, que afloraban con fuerza después
del largo interregno de los gobiernos de facto, así como la debilidad
y vulnerabilidad del nuevo gobierno democrático de H. Siles Zuazo,
que encabezaba una coalición de numerosos partidos, pero no contaba
con mayoría parlamentaria.
Las
causas mediatas de la hiperinflación se encuentran más
bien en el fomento unilateral durante décadas de una economía
de enclave minera, ampliamente desconectada del resto de la economía
nacional, y en el creciente papel del Estado intervencionista, burocrático,
empresario y empleador, situación que convertía a la economía
nacional en una suerte de empresa de un sólo actor, reduciendo a
los demás actores sociales al papel de meros agentes económicos
quasi-estatales o de activos participantes en la lucha política por
el control del poder estatal.
A
partir de estos aspectos puede apreciarse que la hiperinflación en
Bolivia fue la expresión culmine de múltiples desordenes y
desequilibrios en la sociedad y economía bolivianas acumulados a
lo largo de su historia, producto a su vez de acentuadas deficiencias estructurales
derivadas de siglos de colonización, dependencia y expoliación
de los recursos humanos y naturales del país.
En
el ambiente de caos y zozobra generalizada, se hacía perentorio plantear
respuestas inmediatas a la crisis económica. Entre los aspectos que
más contribuyeron a enfrentarla, se encuentran la democracia recién
recuperada y la creación de múltiples consensos en distintos
planos de la sociedad boliviana en torno a la necesidad urgente de solucionar
la crisis, consensos que en buena parte eran producto de la magnitud misma
de la crisis. En el plano de la sociedad política surgieron acuerdos
y pactos que facilitaron la toma de decisiones y la aplicación de
las medidas para hacer frente a la hiperinflación que llegó
a sobrepasar la tasa de 23.000 % entre septiembre de 1984 y septiembre de
19852,
con lo que se constituyó en uno de los procesos hiperinflacionarios
más altos en la historia económica mundial. En el plano de
la sociedad civil también existía el convencimiento unánime
que la tarea más importante a asumir de inmediato consistía
en hacer frente a la crisis.
Los
antecedentes referidos tienen por objeto presentar los principales rasgos
de la situación económica y social prevaleciente en Bolivia
a mediados de 1985, sobre la que tuvo que intervenirse con una política
pública, la misma que en sus lineamientos básicos sigue vigente
hasta el presente.
El
objetivo del presente trabajo radica en efectuar una reconstrucción
sucinta y razonada de la política de estabilización macroeconómica
aplicada en Bolivia en 1985, llamada Nueva Política Económica,
tomando como referencia diversas pautas y directrices elaboradas en la Teoría
de la Política Pública para el diseño e implementación
de políticas.
2. MARCO TEÓRICO REFERENCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El
estudio de las políticas públicas destaca la conveniencia
de estructurar adecuadamente los procesos de diseño, implementación
y evaluación de dichas políticas, a fin de considerar los
aspectos relevantes en cada caso, así como una multiplicidad de aspectos,
variables y condiciones que deben tomarse en cuenta en dichos procesos.
La
noción de políticas públicas alude tanto a un campo
de actividad, como a un propósito a realizar o un medio para alcanzar
determinados fines. De modo más general se entiende por políticas
públicas la aplicación, por parte de instancias públicas
reconocidas, de un conjunto de acciones con la expresa finalidad de intervenir
sobre la realidad en la perspectiva de producir en ella determinados resultados
esperados.
En
el marco de la reflexión teórica sobre las políticas
públicas y considerando también otros esquemas de ordenamiento
de intervenciones, tales como el Marco Lógico y el método
PES aplicados a la formulación de políticas públicas3,
se han destacado algunos aspectos generales a fin de efectuar la reconstrucción
de una política pública. Entre dichos aspectos deben señalarse
los siguientes:
Identificación
del problema: Se refiere básicamente a la identificación
de la situación que debe corregirse o modificarse, antes que a elaborarse
un diagnóstico4.
Dado que no existen problemas sin actores específicos, puede también
decirse que los problemas no existen con independencia de dichos actores.
De ahí que en la definición misma del problema juega un rol
fundamental el juicio mismo de los actores participantes. La definición
del problema debe estar enmarcado en el conjunto de la problemática
de la que emerge –el macroproblema en la jerga del PES-, lo cual
supone identificar las causas y efectos relacionados ("árbol de problemas").
El
análisis de prospectiva: Consiste en examinar las evoluciones
posibles de la situación existente o de la problemática identificada.
Este análisis es importante tanto para identificar lo que puede suceder,
como para identificar los posibles escenarios sobre los que se justificaría
una intervención. Se trata de establecer sobre qué enfoque
de futuro debe trabajarse.
Definición
de objetivos y alternativas: La tarea consiste en convertir los problemas
identificados en objetivos y, a partir de ello y en consideración
del análisis de prospectiva, seleccionar el o los objetivos a considerar
en las acciones de intervención ("árbol de objetivos"). Esta
tarea permite precisar aspectos tales como las áreas, la amplitud
y la prioridad de la intervención.
La
incorporación en la agenda pública: En base a las tareas
anteriores debe tomarse la decisión de incorporar o no la problemática
identificada en las políticas públicas o de diseñar
una política específica para dicha finalidad. Esta es una
tarea fundamental, ya que su alcance puede afectar una fracción significativa
de las acciones de las instancias públicas comprometidas.
La
toma de decisiones: De acuerdo a las características de la problemática
a tratar, las decisiones pueden ser distributivas, regulativas, redistributivas
o institucionales5.
Deben considerarse las limitaciones de recursos a disposición y los
actores envueltos, así como factores de incertidumbre en el proceso
de decisiones.
La
implementación de la política: Deben considerarse las
estrategias que faciliten la implementación, la cantidad de participantes
en el proceso como factor de probabilidad de éxito y verificarse
diversos factores que pueden afectar la implementación misma, como
ser la existencia de objetivos, los recursos disponibles y los mecanismos
de control establecidos.
Los
resultados y la evaluación: Se trata de establecer del modo más
objetivo posible los indicadores que permitan medir el resultado alcanzado
en la aplicación de la política, así como otros efectos
o impactos derivados de la misma. Dichos indicadores deben a su vez permitir
una comparación entre los resultados alcanzados y los esperados con
la aplicación de la política, a fin de definir eventuales
correcciones de rumbo o redefiniciones de la misma.
Para
los fines del presente trabajo y en base de los aspectos señalados,
se examinará la política de estabilización macroeconómica,
aplicada mediante el Decreto Supremo (DS) 21060 del 29 de agosto de 1985
que inaugura la llamada Nueva Política Económica (NPE) durante
el gobierno de V. Paz
Estenssoro.
3. LA POLÍTICA DE ESTABILIZACIÓN MACROECONÓMICA
La
característica fundamental de la política de estabilización
aplicada en Bolivia en agosto de 1985 se encuentra en la combinación
de medidas orientadas a enfrentar la crisis hiperinflacionaria con la introducción
de los fundamentos de una economía competitiva de mercado, situación
que conduce a modificar significativamente el patrón histórico
de manejo de la economía por parte del Estado y sus organismos, dejando
la fijación de precios en manos de las fuerzas del mercado.
De
esta manera, el DS 21060 decreta el comienzo del fin del Estado del 52,
esto es, el Estado centralista, intervencionista, empleador y empresario
erigido como consecuencia de la Revolución de 1952 (nacionalización
de minas, reforma agraria, voto universal, etc.), y traslada la responsabilidad
en la formación de los precios al conjunto de la sociedad, a todos
los agentes económicos en los distintos sectores de la economía.
También libera a la sociedad de la arbitrariedad estatal en la fijación
de los precios e incluso a las mismas instancias políticas de tener
que tomar decisiones impopulares, por lo que no pocas veces dichas decisiones
eran postergadas de tal modo que su corrección posterior ocasionaba
traumáticas elevaciones de precios6.
Una
revisión rápida de los fundamentos de una economía
competitiva de mercado7
muestra que con el DS 21060 se introduce la mayoría de dichos fundamentos,
no así los aspectos relacionados con la "responsabilidad contractual"
y con lo que podemos llamar las "reglas de control externo de la competencia"
(H. E. Lambert) que se refieren justamente a las tareas que le corresponde
asumir al Estado en un ambiente de mercado, como ser elevar la capacidad
de funcionamiento de la administración estatal, las entidades públicas
y la justicia, y asegurar la aplicación estricta de la ley y el respeto
a las disposiciones para la protección de la propiedad y los derechos
del ciudadano. Estas medidas fueron parcialmente aplicadas por los posteriores
gobiernos y forman parte de las reformas de primera y segunda generación
aplicadas en Bolivia en el marco del llamado "Consenso de Washington" durante
la década de los años 90s.
Más
allá de estas precisiones, el límite al programa de ajustes
y cambios iniciado con el DS 21060 se manifestó muy pronto, en julio
de 1987, cuando el DS 21660 de "reactivación económica" no
pudo dar los frutos esperados, en parte por la limitada capacidad económica
del país que impedía atender simultáneamente las exigencias
del programa de estabilización y proveer recursos para reactivar
la economía8.
Si
bien las medidas de estabilización logran su propósito inmediato
de eliminar el proceso hiperinflacionario, obligan al Estado y a la sociedad
a manejarse en base a las reglas del mercado e inician un proceso significativo
de reforma del Estado, dichas medidas no consiguen enfrentar "los problemas
en las raíces mismas de la crisis" económica y social de Bolivia,
ni sentar "los fundamentos para reiniciar, redefinir y encaminar el desarrollo
nacional liberador", tal cual era la intención manifiesta en el preámbulo
del DS 21060, situación que hasta el presente continua pendiente9.
A
continuación se analizan los principales aspectos de la política
de estabilización aplicada en 1985, siguiendo el esquema general
presentado en la sección anterior.
a)
Identificación del problema: Es interesante observar que ya
años antes de la aplicación de las medidas de estabilización
existía bastante claridad acerca de las características del
problema inmediato y sus causas, tal como puede apreciarse en la literatura
de esos años, situación que contribuyó a delinear con
cierta anticipación las bases de la política a aplicarse10.
En la sección introductoria ya se adelantaron los principales síntomas
y causas de la crisis (ver Cuadro 1).
CUADRO 1
CARACTERÍSTICAS
DE LA CRISIS DE HIPERINFLACIÓN EN BOLIVIA
INDICADORES
SELECCIONADOS
(1970 – 1986) |
||
| Indicador | 1970 | 1986 |
| PIB per cápita (1) | 21 (1980) | 15 |
| Minería (2) | 16,7 | 4,3 |
| Petróleo (2) | 14,1 | 6,1 |
| Adm. pública (2) | 9,4 | 13,2 |
| Déficit Fiscal (2) | 6,7 (1981) | 17,6 (1984) |
| Exportaciones (3) | 949’ (1980) | 546’ |
| Deuda externa (3) | 300 | 4700 |
| Depósitos bancarios | 1/10 en 1985 de los depósitos en 1981 | |
| 1. En miles de $b de 1980; 2. En % del PIB 3. La cifra es en millones de dólares Fuente: J. Cariaga, op cit.; O. Antezana , op cit. Elaboración propia | ||
Otras causas específicas que contribuyeron a generar ese desequilibrio extremo son11:
- sequías e inundaciones
- caída en la producción minera y petrolera;
- huelgas y paros (422 huelgas en 1984);
- déficit fiscal ocasionado tanto por la administración pública, como por las empresas del Estado (YPFB, Comibol);
- desintermediación financiera;
- desdolarización y moratoria de la deuda externa (con acreedores privados).
Más
allá de dichas causas, en la literatura relativa al DS 21060 ocasionalmente
se hace referencia a un "cambio estructural" que se derivaría de
la introducción de las reglas del mercado en ámbitos anteriormente
reservados a una determinación estatal y dirigista de los precios12.
Por "cambio estructural" habría que entender en todo caso, una modificación
sustancial en el patrón de acumulación, en particular de las
condiciones técnicas y sociales requeridas para generar y retener
productivamente el excedente económico. Una dimensión fundamental
del cambio estructural consiste en modificar la capacidad productiva interna,
situación que exige controlar y manejar distintos procesos indispensables
para impulsar un proceso de reproducción ampliada del capital. Dicha
situación no puede alterarse sustancialmente con la implantación
de mecanismos de mercado, debido a las particularidades específicas
de la economía boliviana, caracterizada principalmente por la heterogeneidad
estructural, la dependencia tecnológica, la coexistencia de diversos
modos de producción y, en suma, por las múltiples dificultades
de controlar internamente los procesos de producción y cambio tecnológico13.
Por
estas consideraciones, puede apreciarse que el proceso de estabilización
en parte también fue posible gracias a la introducción simultánea
de las bases o fundamentos de la economía de mercado, aspecto que
representa un avance significativo respecto del modo tradicional de administración
de precios que regía en Bolivia, pero que ello no ha conseguido alterar
la estructura económica característica de un país subdesarrollado,
aspecto al que nos referiremos más adelante con mayor énfasis.
b)
El análisis de prospectiva: En la literatura es posible encontrar
referencias a distintas proyecciones que se tomaron en cuenta a la hora
de precisar la magnitud de la crisis. Por ejemplo se estimó que hasta
fin de 1985 se podría sobrepasar la inflación alemana de los
años 20 que llegó a la tasa anual de 100.000 % (cien mil %)14.
También
se formularon apreciaciones sobre la profundización de la caída
de la producción, las exportaciones, el aumento del déficit
fiscal y otros indicadores. En general el cuadro del comportamiento en el
futuro inmediato de las distintas variables consideradas se presentaba como
más preocupante, aunque no se conoce estimaciones acerca de la evolución
de dichas variables en un escenario de hiperinflación.
Posiblemente
tanto la magnitud de la crisis, como el hecho que enfrentar cotidianamente
la hiperinflación demandaba un esfuerzo muy grande por parte de la
población, expliquen el escaso interés manifestado en la literatura
por elaborar otras proyecciones y estimaciones para caracterizar la evolución
de la crisis y los escenarios futuros.
c)
Definición de objetivos y alternativas. Sin lugar a dudas, el
objetivo principal del DS 21060 fue la estabilidad monetaria, cambiaria
y de precios, aunque con dos planes, uno de corto y otro de largo plazo.
En el plan de corto plazo la orientación era a la estabilización
de la economía, mientras que en el de largo plazo el objetivo era
reformar el Estado mediante la desregulación, la privatización
de empresas públicas y reforma tributaria15.
Entre
los objetivos de corto plazo se encontraban reducir la tasa de inflación,
alcanzar una paridad cambiaria estable, reducir el déficit fiscal,
eliminar la intervención estatal en la fijación de los precios
de los factores y dejar la formación de precios en manos del mercado.
En
la definición de los objetivos se consideraron distintos aspectos,
desde un enfoque gradualista a uno de shock, además de discutirse
la aplicación de medidas que se consideraba imposible incluir en
un plan de estabilización, tales como eliminar subvenciones, congelar
salarios, elevar los precios de la gasolina y otros, medidas que finalmente
fueron incluidas como parte del paquete de disposiciones16.
En
general se puede apreciar que los gestores de la NPE se propusieron objetivos
muy exigentes para la sociedad, pero la voluntad de la población
y otros aspectos del diseño e implementación de la política,
los hicieron viables, como se verá más adelante.
d)
La incorporación en la agenda pública. La política
se incorpora en la agenda pública a más tardar en el curso
de las elecciones adelantadas de 1985, de modo que el nuevo gobierno inicia
su gestión con el compromiso de revertir la situación, evitar
que "Bolivia se nos muera". La decisión de incorporarla se ve reforzada
por los múltiples consensos que surgieron en la sociedad civil y
política. Dado que en un ambiente de hiperinflación todas
las energías están concentradas en lidiar con ese fenómeno,
su eliminación estaba en el centro mismo de las preocupaciones del
país, situación que exigió acortar la legislatura presidencial
en 1 año.
En
el caso de la política de estabilización que estamos analizando,
puede advertirse que las características de crisis y conmoción
con que se planteaba la problemática misma, así como el amplio
consenso que había ido cristalizando en torno a los objetivos y acciones
a ejecutar, incorporaron la temática en la agenda pública
de modo automático. El país todo no podía continuar
realizando sus cotidianos asuntos en un marco de tanta inestabilidad e incertidumbre.
e)
La toma de decisiones: Las medidas adoptadas se incluyeron en una disposición
gubernamental, un decreto supremo, ya que el mismo se limitaba a regular
asuntos del mismo "funcionamiento estatal", por lo que no se consideró
necesario usar un instrumento superior, como es una ley.
Las
medidas adoptadas tuvieron claramente dos componentes: uno práctico,
de impacto inmediato, destinado a hacer frente a la coyuntura, y otro orientado
a regular las prácticas y comportamientos del Estado en adelante.
Así, junto a la liberación del mercado cambiario, se impuso
un sistema de flotación "sucia" controlado por el mecanismo del "bolsín";
junto a la simplificación de la estructura arancelaria, se impuso
la libertad de comercio y la apertura de mercados; junto a la desregulación
de los precios, la libre formación de precios en el mercado; junto
a ciertas restricciones en las tasas de intereses, se impuso también
la libre formación de precios en el mercado financiero, etc. En general
se buscó no sólo "liberar" al Estado de su tarea de fijación
de precios de todos los factores productivos, sino que además se
impuso el mecanismo de mercado como el mecanismo de asignación de
recursos, lo cual implicó, entre otros aspectos, no sólo el
fin del Estado intervencionista, sino también la introducción
de los fundamentos de la economía de mercado en la economía
boliviana.
f)
La implementación de la política: En la literatura se
ha destacado reiteradamente el hecho que las condiciones de credibilidad
son muy distintas en economías altamente inflacionarias en comparación
con lo que acontece en un proceso hiperinflacionario. Mientras que en el
primer caso ya existe una práctica institucionalizada para convivir
con la inflación alta, mediante una diversidad de ajustes e indexaciones
automáticas, en una situación de hiperinflación ello
ya no es posible, por lo que habría una mayor disposición
a asumir los riesgos de los ajustes que sean necesarios.
Otro
aspecto destacado en la literatura se refiere a la relación entre
la magnitud del cambio y el grado de consenso que es posible alcanzar, deduciéndose
a partir de ello una "tipología" de políticas públicas
(ver el Gráfico adjunto). En el caso boliviano puede señalarse
sin temor a equívocos que la característica de la NPE ha sido
la de una política con un nivel significativamente elevado de cambios,
pero al mismo tiempo con un alto grado de consenso, situación considerada
poco usual en la literatura.
Otro
aspecto que sin duda también ha jugado un rol significativo en el
proceso de diseño e implementación de las medidas a aplicarse,
fue la reserva y sigilo con que el grupo operador procedió a realizar
su trabajo. En la literatura no sólo se ha destacado la composición,
el papel e incluso la personalidad de cada uno de sus integrantes, sino
además la cautela y el secreto con que el presidente de la República
les habría pedido que ejecuten su trabajo, al punto que no podían
producir más que un borrador para evitar cualquier filtración
hacia el exterior, todo ello en un marco de limitación de recursos
y de tiempo17.
Esta
cautela se entiende claramente desde el momento en que las medidas a tomarse
debían modificar profundamente toda la estructura de los precios
relativos imperantes en la economía, situación que se prestaba
a toda una diversidad de interferencias y manipulaciones, razón por
la que la credibilidad hacia todos los lados de la sociedad dependía
no sólo de las características personales de cada miembro
responsable del diseño de la política, sino además
del cuidado y seriedad con que asuma su responsabilidad. Sin duda, este
aspecto jugó un rol importante a la hora de asegurar la credibilidad
de la población en la política emprendida por el gobierno
del presidente Paz Estenssoro.
Juan
Cariaga se ha referido específicamente al cómo hacerlo
y ha señalado algunos otros elementos que acompañaron la aplicación
del programa de estabilización. Entre ellos destacan algunas premisas
e ideas fuerza que guiaron de modo consecuente todo el proceso del diseño
e implementación de la política. Por ejemplo, no gastar más
de lo que se tenía, lo cual indujo no sólo a medidas extremas
por el lado de recortar los gastos - congelamiento salarial, eliminación
de subvenciones-, sino también a medidas fuertes por el lado de los
ingreso –el incremento de los precios de la gasolina. La aplicación
de estas medidas también se guió por este mismo precepto de
modo estricto. También señala Cariaga la credibilidad nacida
de las acciones del gobierno, en particular de su voluntad y capacidad política
de aplicar el programa. Un papel significativo también jugaron las
alianzas políticas (Pacto por la Democracia), el apoyo parlamentario
y, en general, el consenso nacional. Además la opción por
políticas de shock antes que graduales y la decisión de combinar
lo coyuntural con lo "estructural", es decir, con la introducción
de los fundamentos de la economía de mercado, constituyeron otras
predefiniciones destacables. Last but not least también habría
jugado un papel destacable el mismo Maquiavelo, a quien el presidente Paz
habría recordado con la sentencia que las buenas noticias hay que
darlas "de a poco", las malas "de una sola vez".
Dentro
del conjunto de las acciones emprendidas destacan también la disposición
a efectuar continuas negociaciones, tanto internas como internacionales,
con el fin de facilitar un contexto cada vez más amplio de apoyo
a las medidas adoptadas, lo cual aseguraría su viabilidad. Un resultado
importante de este enfoque fue la creación de instrumentos específicos
para hacer viable el ajuste socialmente con la creación del FSE (Fondo
Social de Emergencia) y su institución sucesora, el FIS (Fondo de
Inversión Social).
Todos
estos cuidados y consideraciones muestran la importancia de una planificación
meticulosa de la política, además de la necesidad que el equipo
encargado del diseño e implementación de la política
se halle profundamente imbuido de los distintos aspectos y dimensiones relacionados
con las medidas a tomarse.
g)
Los resultados y la evaluación: En general el impacto de las
medidas aplicadas sobre la inflación, la tasa de devaluación
de la moneda y otros indicadores es abrupta. Se detiene la inflación
muy rápidamente; se controla el tipo de cambio que ya a partir de
1987 mantiene el ritmo de la inflación; se logra controlar el déficit
fiscal y la emisión inorgánica de dinero; se inicia la recuperación
del sector de hidrocarburos y se consigue bajar significativamente las tasas
internas de interés. Paralelamente se retoman negociaciones con los
acreedores externos y se consigue nuevo apoyo de los organismos internacionales.
Además se limitan las funciones interventoras del Estado y se da
plena vigencia a las leyes del mercado en la formación de precios.
De este modo, ya a dos años de aplicadas las medidas, se logra retornar
a la senda del crecimiento, aunque con cifras más bien modestas (ver
Cuadro 2). Otros aspectos sin embargo muestran claramente que no todos los
resultados fueron satisfactorios. Así, el desempleo continuo creciendo,
el salario mínimo real continuo cayendo abruptamente, a la par que
la producción agrícola sufría un fuerte impacto derivado
de la apertura externa de la economía. Las exportaciones continuaron
en niveles muy bajos, aunque en circunstancias en que se producía
un proceso de recomposición de su estructura, pasando de minerales
e hidrocarburos a una canasta de bienes más amplia, que incluía
diversos productos "no tradicionales" (soya, maderas procesadas, oro, etc.),
pese a lo cual no se consigue modificar sustancialmente el carácter
de exportador de materias primas que ostenta el país.
CUADRO 2
INDICADORES SELECCIONADOS (variaciones porcentuales anuales) Indicadores 1985 1987 Déficit fiscal (1) - 12.7 - 7.5 Crecimiento PIB real - 2.9 2.4 Precios al consumidor 8170 10.6 Producción minera e hidrocarburos - 12.6 - 1.9 Producción agrícola 9.1 - 0.2 Desempleo (2) 18.0 20.5 Salario mínimo (3) 45 35 Spread bancario (4) 121 20.2 1. Como % en relación al PIB 2. Respecto a la PEA 3. Índice del salario real mínimo, donde 1982 = 100 4. Diferencia promedio entre tasas activas y pasivas en el sistema bancario, a fin de los años indicados en%. FUENTE: IMF, Bolivia – Recent Economic Development, 1988. Elaboración propia.
Pese
al enorme costo social que trajo consigo la NPE, como puede apreciarse en
algunos indicadores seleccionados incluidos en el Cuadro 2, su implementación
puede juzgarse como exitosa en lo relativo a los aspectos de corto plazo
o coyunturales, mientras que las causas básicas o fundamentales del
atraso y subdesarrollo boliviano no han sido más que tangencialmente
removidas.
En
general puede apreciarse que la excesiva confianza que pusieron de manifiesto
los gestores de la NPE en las virtudes de las fuerzas del mercado como asignador
de recursos y desencadenador del desarrollo, no sólo era inapropiada
para la experiencia misma del país con la economía de mercado,
sino que además revelaba un gran desconocimiento de las trabas estructurales
que caracterizan al país, en especial, la incapacidad congénita
de la economía nacional de producir un excedente económico
capaz de ser reinvertido, reinyectado y endogeneizado, generando de este
modo nuevas y crecientes oportunidades de empleo, producción e ingresos,
y abriendo nuevas posibilidades de diversificar las exportaciones y elevar
constantemente el ingreso real per cápita de la población.
Si
bien la implantación de las libres fuerzas del mercado contribuyó
a generar una estructura relativamente transparente de precios, que reflejan
en alguna medida las relaciones de escasez y abundancia que existen en la
economía, ello no ha conducido automáticamente, ni al cabo
de tres lustros, a producir incentivos significativos ni a dinamizar el
aparato productivo y alcanzar niveles más altos y estables de crecimiento
económico. Por otro lado, aunque es cierto que con la puesta en vigencia
de las libres fuerzas del mercado se logra eliminar la arbitrariedad estatal
en la definición de los precios, ello no consigue poner punto final
al abuso en la fijación de precios. La realidad nos muestra que los
precios son fijados por nuevos monopolios en los sectores de hidrocarburos,
minería, energía, transportes y telecomunicaciones, herederos
a su vez de los monopolios que antaño se reservaba el Estado para
asegurar su propia subsistencia, y que las inversiones son intensivas en
capital y predominantemente de origen externo, es decir, escasamente creadoras
de empleo y altamente remisoras de utilidades al exterior. A ello se agrega
que la implantación de la economía libre de mercado no ha
permitido mejorar significativamente el ritmo de incorporación de
innovaciones tecnológicas, tampoco aumentar la capa de empresarios
innovadores y arriesgados, ni mejorar la capacidad de los ciudadanos de
adaptarse a condiciones cambiantes, ni preparar mejor al país para
hacer frente a los embates de la globalización.
Dado
el carácter estructuralmente deficitario de la economía boliviana,
da la impresión que sus operadores se han especializado en cubrir
sus múltiples déficits acudiendo a una diversidad de medidas
que comprenden ayudas, créditos, recompras de la deuda, devaluaciones,
condonaciones y otros que permiten mantener a flote la estabilidad de la
economía, pero también tienden a consolidar la pobreza. Ello
es producto a su vez de viejas e inveteradas prácticas, como ser
la renuencia a afrontar los problemas estructurales de la economía
y la orientación a una economía de supervivencia, en vez de
orientarse a una de producción, de acumulación (ampliada,
que no comienza una y otra vez desde el principio!), de creación
de oportunidades y de distribución18.
En
síntesis, el modelo de economía de mercado ha tendido a exacerbar
nuestras debilidades estructurales, al punto que una década y media
después de iniciado el proceso de transición a la economía
de mercado, no es posible percibir claras mejoras en nuestros indicadores
de inversiones, ingresos, exportaciones y otros respecto de los registrados
a principios de los años ochenta, esto es, antes del período
de hiperinflación y estancamiento pleno.
4.
CONCLUSIONES
La
NPE fue la resultante de la interacción dinámica de una multiplicidad
de fuerzas y actores sociales, donde el consenso social ampliamente generalizado
y un manejo cuidadoso de aspectos centrales de la coyuntura, fueron probablemente
los aspectos cruciales para un desemboque relativamente exitoso de la política.
También la conciencia de preservar determinados logros- la democracia-
y el convencimiento que la situación aún podía agravarse
mucho más, fueron otros elementos que le dieron su sello y su característica
al proceso.
Más
allá de ello, puede apreciarse que la NPE significó la implantación
de un sistema exitoso para hacer frente a los distintos desbalances, déficits
y desajustes macroeconómicos, en especial a aquellos derivados de
la administración de los recursos estatales, pero que un sistema
similar no ha podido ser implantar para promover el desarrollo económico,
cambiar el patrón de crecimiento y acumulación, modificar
sustancialmente las condiciones de la inserción de la economía
boliviana en la economía mundial, promover las exportaciones, desarrollar
políticas propias en los ámbitos referidos a investigación
y desarrollo tecnológico, capacitación de la fuerza de trabajo,
etc.
Pese
a que los gestores de la política de estabilización se han
referido reiteradamente al "cambio estructural" cuando se refieren a la
introducción de los fundamentos de la economía de mercado,
no se aprecia que dichos cambios hubieran conseguido modificar aspectos
estructurales fundamentales, tales como la matriz de producción o
el perfil exportador, o logrado elevar significativamente los niveles de
ahorro o de exportación, por lo que la economía boliviana
continua al presente transitando por la senda de su carácter eminentemente
deficitario, según caracterización del economista Armando
Méndez.
Si
bien el DS 21060 pone de manifiesto la intención de atacar los problemas
económicos en sus mismas raíces, queda la impresión
al cabo de 15 años de aplicación y vigencia de la NPE que
las intenciones eran desproporcionadas en relación a los medios utilizados
o que el convencimiento de los propiciadores y ejecutores de la NPE acerca
de las bondades de las fuerzas del mercado para hacer frente a la problemática
económica del país eran desmedidas y que dichas fuerzas hasta
el presente no han conseguido inducir el desarrollo de las fuerzas productivas
nacionales.
NOTAS
1
Tomado de cuento publicado en agosto de 1983 por uno de los autores de la NEP.
Ver: J. Cariaga, Estabilización y Desarrollo. La Paz: FCE/Los Amigos del Libro,
1996, apéndice I.
3 Ver Franco Huertas, El Método PES - Planificación Estratégica Situacional. La Paz: CEREB/Altadir, 1996; GTZ, Zielorientierte Projektplannung. Frankfurt, 1992
4 C. Matus señala que el diagnóstico es “la explicación coherente de nadie” debido a que no toma en cuenta los puntos de vista de los diversos actores involucrados. Ver, F. Huertas, op cit., p. 34.
5 Ver Th. J. Lowi, “Políticas públicas, estudios de caso y teoría política”, en: Luis F. Aguilar, La Hechura de las Políticas. México, 1997, pp. 89 – 117.
6 Ver Carlos-Rodrigo Zapata, Entwicklungsländer im Weltmarkt: Markt als Sprengsatz?. Conferencia. Soziales Seminar - Katholische Akademie Trier, Tréveris, Alemania, 1991, p. 14.
7 Ver Walter Eucken, Grundsätze der Wirtschaftspolitik. München: Rowohlts deutsche Enzyklopädie, 1965, pp. 160 –176. Los principios constitutivos que menciona Eucken son: formación libre de precios, primacía de la política monetaria, apertura de los mercados, propiedad privada, libertad de contratación, responsabilidad contractual, constancia de la política económica y aplicación conjunta de los principios citados.
10 Ver los trabajos de O. Antezana, J. Cariaga, S. Doria
Medina, G. Loza, M. Kiguel y M. Kremplin al respecto (incluidos en la sección
bibliográfíca al final del trabajo). También ver nota 1.
11 Ver J. Cariaga, op. cit.
13 Sobre las características estructurales de la economía boliviana, puede consultarse el estudio de C. Machicado, Apuntes sobre la economía boliviana. (s.l.):Banco de Crédito de Oruro, (s.f.), en especial, Sexta Parte, El modelo vigente de acumulación de capital, pp. 175 – 186.;ver también A, Nuñez del Prado, “Economías de viabilidad difícil: una opción a examinar”, en C. Toranzo (coord), Bolivia hacia el año 2000. Caracas: Nueva Sociedad, 1989.
15 Ver Frediani, R., Desregulación y Privatización de Empresas Públicas en Bolivia. Buenos Aires: CIEDLA/Fundación K. Adenauer, 1990, pp. 31 – 34.
16 Ver J. Cariaga, op. cit., p. 167, las
“disposiciones que todos suponían eran impracticables de ejecutar”.
17 J. Cariaga, op. cit., uno de los integrantes del grupo que elaboró el DS 21060, ha relatado los trasfondos de este proceso
18 Ver, Jürgen Schuldt, “La paradoja de la abundancia de recursos naturales y el subdesarrollo: El mito contemporáneo del Rey Midas”. Ponencia presentada al Seminario Algunos Problemas Contemporáneos del Desarrollo, patrocinado por el Instituto de Estudios Peruanos y el Goethe Institute, Lima, 28-29 de enero de 1998, quién recuerda que las rentas diferenciales que generan las materias primas “subsisten aun cuando no se reinviertan permanentemente las ganancias generadas”, situación que tiende a generar un significativo rezago económico.
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§ World Bank, Bolivia. Updating
Economic Memorandum. Junio 1988
§ Zapata,
Carlos-Rodrigo, Entwicklungsländer im Weltmarkt: Markt als Sprengsatz?. Conferencia.
Soziales Seminar - Katholische Akademie Trier, Tréveris, Alemania, marzo, 1991.
[Trabajo elaborado en 1999 en el marco de la Maestría de Desarrollo Local y Gestión Pública de CEBEM/FLACSO y publicado originalmente en: http://www.cebem.org/centdocum/ensayos/ma-nuevpolitica.htm]
